第一章 公共行政
1.公共行政與公共行政學
（1）“行政”是公共行政的基本概念 公共行政，通常稱行政管理，亦稱行政。行政中的“行”，是指執行、推行；“政”，意即政事、國事。行政，就是執掌政務、推行政令的意思，是指國家事務的管理活動。公共行政是指國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。其特點體現為：公共行政是以提供公共服務為目的的社會管理活動；公共行政是為國家政治統治服務的政治性活動；依法辦事是現代公共行政的本質特征；社會民主是有效公共行政的基礎保證；公平原則是現代公共行政的出發點。
（2）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執行相關。政治是國家意志的表述，行政則是國家意志的執行。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經驗的概括和總結。
從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經濟基礎之上、為一定經濟基礎服務的上層建筑。兩者密切聯系，又互相區別。
（3）管理與行政 管理是伴隨人類社會產生而出現的一種活動。國家產生以后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現了以國家政務管理為主要職責的專門機構和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領域以及由此而形成不同的管理主體和管理行為。行政與管理并非兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統，行政是整個管理系統中的一個子系統，是眾多管理門類中最重要的門類之一。
公共行政是面向社會、服務大眾的公共管理活動。這種管理活動首先和主要地是由權威性的公共組織--政府來承擔和完成的。從這一意義上說，公共行政就是政府管理，公共行政學是研究政府的管理活動及其規律的科學。公共行政同非行政性的管理活動有一個顯著區別，即公共行政是一種以國家強制力為后盾的管理，是國家行政機關憑借國家法定權力、依法管理國家事務的管理活動。
（4）立法、司法和行政 西方國家把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。西方國家實行“三權分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據各自國家的國情而采取的國家權力的組織形式。在承認國家權力統一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統。行政是有別于立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。
（5）公共行政學 公共關行政學，一般稱行政管理學，又稱行政學。公共行政學是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。它包括如下的要點：
公共行政主體是國家權力機關的執行機構，即行政機關。在我國，公共行政主體是國務院和地方各級人民政府。理解國家行政機關與非國家行政機關的區分，其中有行政機關與權力機關、審判機關、檢察機關的區別；行政機關與審判、檢察機關的區別；公安、監察、司法行政機關與審判、檢察機關的區別。
公共行政的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。
公共行政活動的根本原則是依法管理。
國家事務、社會公共事務和機關內部事務紛繁復雜、變化多端，往往令人難以捉摸。行政活動是具有規律性的，公共行政學的主要任務和根本目的就在于探討和發現這些規律性，形成科學理論，使行政活動建立在科學基礎之上，從而提高行政效率。
公共行政學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學、歷史學等學科既互相區別，又密切聯系。
公共行政學是由公共行政的基本范疇和原理所構成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨公共行政實踐的發展而不斷地補充和豐富；其內在聯系也隨公共行政實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，公共行政學的研究內容是變化發展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基于對公共行政學研究對象的理解，公共行政學研究的主要內容包括：公共行政學是一門科學；公共行政是一定經濟基礎之上的上層建筑；公共行政是由主體發動而作用于客體的有序管理；公共行政是一個管理公共事務、提供公共服務的活動過程；公共行政要有效地為經濟基礎和國家政權服務，其本身必須充滿活力和效率；行政改革已經成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現；現代高科技在公共行政過程中的廣泛運用，使現代公共行政在低成本和高效率等方面發生了重大變革，推行電子政務已成為現代公共行政學著力研究的重要內容。
公共行政學的研究方法服從于學科性質和研究目的，并隨學科內容和研究目的的變化而變化。公共行政學是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應用性、獨立性和綜合性的學科。
公共行政學是研究公共行政規律的科學，是一門在國家和社會公共事務管理中起著重要作用的理論性和應用性相統一的綜合性學科。它在當今世界各國備受重視，并得到迅速的發展。自產生以來，西方學者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如，從演繹研究到歸納研究、從靜態研究到動態研究、從單科研究到跨學科研究，如此等等。
2.公共行政學的產生和發展
公共行政學誕生于美國。美國的學者和改革家對此作出了重要貢獻。19世紀末和20世紀初，美國經濟發展到更高階段，上層建筑也隨之發生了重大變化。就政府行政活動的變化而言，主要有：
政府職能由政治統治擴大到對經濟和社會事務的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會生活的“行政國家”。
行政職能加強和行政活動范圍擴大，使行政機構迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領域。
行政機構臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風，妨礙了經濟的發展。
上述客觀條件，推動了公共行政學產生于當時的美國。因此，從這一意義上說，公共行政學是資本主義社會經濟和政治發展到更高階段的產物，威爾遜等人則是順應這一時代需要并進行了理論創造的著名代表。1887年，威爾遜發表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特（Leonard D?White，1891～1958）出版的《行政學導論》，對公共行政學的主要內容作了論述，使公共行政學成為一門獨立的重要學科。公共行政學的發展階段具體可分為以下四個階段。
科學管理時期。科學管理時期是公共行政學的形成階段。這個階段的公共行政學深受“管理之父”泰羅倡導的科學管理理論的影響，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去。“法國科學管理之父”法約爾提出的行政管理的14項“普遍原則”，美國行政學家古立克首倡的行政管理“七職能說”，“組織理論之父”馬克斯？韋伯的官僚集權組織理論，是這一時期具有代表性的理論研究成果，至今仍有著廣泛的影響。
行為科學時期。行為科學時期著眼于行政現象中人的行為的動機、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵的功能和民主的領導方式，而不拘泥于制度、法規、原則、組織等方面的靜態研究。麥格雷戈的X理論和Y理論、巴納德的社會系統組織理論和西蒙的決策理論體系是這一時期具有影響的理論研究成果。
現代化管理時期。現代化管理時期是各種現代科學的最新成果被廣泛運用于公共行政學的研究領域，使公共行政學日益成為多種學科相互交叉相互滲透的綜合性學科。例如里格斯的行政生態理論。
新公共管理時期。新公共管理時期是20世紀80年代中期以來，西方發達國家出現的“管理主義”模式，對傳統公共行政理論和實踐提出了尖銳的批評和挑戰，認為在20世紀大多數時期占支配地位的公共行政的傳統模式正在開始轉換為新公共管理的模式，傳統的官僚制正在被以市場為基礎的模式所取代。這一時期的主要理論有布坎南的公共選擇與政府理論、奧斯本的企業家政府理論。
公共行政學在中國的產生和發展：1935年張金鑒教授撰寫的《行政學之理論與實踐》，是我國第一部系統的行政管理學專著。黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設的新時期。隨著經濟建設的發展和改革開放的深入，公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對公共行政學的重新認識。我國公共行政學在恢復重建的同時獲得迅速和健康的發展。
3.行政環境與行政管理
行政環境是公共行政的前提、依據和施加影響的對象。正確處理好行政環境與公共行政之間的辯證關系，是公共行政所要解決的重大問題。行政系統不是孤立地、封閉地存在于社會之中的，它是與外界相互聯系、相互作用的開放系統，它不斷與外界交流物質、能量和信息，從而維持系統的正常運行。因此，對行政環境的研究亦是系統論的內在要求。
行政環境是行政生態學理論的重要內容，是運用生態學的理論和方法來研究行政學，研究行政系統與其周圍環境之間的相互聯系、相互影響和相互作用。
生態學這個詞最初是通過美國哈佛大學教授約翰？高斯引進公共行政領域的。高斯教授于1936年發表的《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與行政環境之間的關系問題。1947年他又發表了《政府生態學》，強調了外部生態因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀點：公共行政生態學包括對人、地區或財產、人所處的自然和社會技術、思想等方面的研究。據此，行政生態學認為，要了解一個國家的公共行政，不應該僅僅局限于行政系統的本身，而應跳出行政系統，從社會這個大系統來考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會環境之間的關系。美國著名行政學家里格斯在高斯等人理論基礎之上，從一個更廣泛的范圍內分析了行政和經濟的、社會的、技術的、政治的以及通訊等諸因素之間的關系。里格斯把行政現象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、經濟背景、政治背景等因素聯系起來考察，對世界各國的公共行政進行了比較分析，并將其區分為三種模式：
（1）融合型 農業社會的行政模式。其特征主要表現：經濟水平是農業生產力，政治與行政不分，權力來源于君主，實行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經濟上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務。
（2）棱柱型 農業社會向工業社會過渡時期的行政模式。其特征可概括為三個方面：異質性、形式主義和重疊性。
（3）衍射型 工業社會的行政模式。其特征主要體現：社會經濟行為依靠市場和價值規律為杠桿進行調節，力圖用最少的投入取得最大的產出。主權在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風范體現平等主義。
因此，行政生態學的研究范圍主要包括兩個方面：其一，探討各國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會變遷及發展。
行政環境是指行政系統賴以存在和發展的外部條件的總和。這些條件有物質的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。總之，凡是作用于行政系統、并為行政系統反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環境的范圍。
公共行政與行政環境是辯證統一的關系。它們相互聯系、相互依存、相互影響、相互作用，構成行政生態系統。在這個系統中，行政環境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環境，這主要體現在公共行政對行政環境的改善和塑造方面。
（1）行政環境決定和制約公共行政
首先，公共行政是由于環境的需要而產生的。歷史唯物主義告訴我們，經濟基礎決定上層建筑，當階級出現，國家產生，才有了公共行政，沒有這種行政環境的需要，公共行政就沒有存在的可能。例如，在原始社會，管理只具有社會屬性，不具有政治屬性，不需要代表統治階級意志的公共行政。
其次，公共行政必須適應行政環境。構成行政環境的各種條件和要素在不同的國家和地區，其發展水平存在著很大的差異性。公共行政本身沒有嚴格的好與壞的區分，惟有適應其現狀才是最理想的，這是行政生態平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環境，就應該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應行政環境，也就是說，政府沒有適應環境的能力，或與環境條件格格不入，就無法進行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發達國家的公共行政經驗，其結果造成天下大亂，事與愿違。
毛澤東曾言：“認清中國社會的性質，就是說，認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本依據。”毛澤東正是從舊中國社會的性質出發，科學地闡明了當時中國革命的對象、任務、動力、性質和前途的等一系列重大問題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線，引導革命取得了勝利，人們將其稱為“井岡山式”的革命道路。
由于各國自然資源的結構不同，其經濟發展方向、生產部門的結構與布局皆會有所不同，進而影響到行政系統的部門結構與功能體系。例如，擁有相當富饒的草原，使新西蘭成為一個畜牧業非常發達的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經濟結構中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開發與加工作為整個國民經濟的支柱。上述不同國家，都根據自身的行政環境特點設置了相應的政府管理部門，執行著相應的經濟管理功能。從軍事角度而言，英國是一個島國，有著優良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發展海軍力量作為自己的目標，制定了進攻型的國防戰略，在政府國防部系統內，海軍部門始終居于主導地位。而瑞士位于歐洲內陸，地處相鄰德、法兩個強國的夾縫，地理環境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結盟，否則會觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰略，在其軍事部門中，陸軍占絕對支配的地位。
再次，行政環境的發展變化必然導致公共行政的發展變化。隨著歷史的演進，社會的發展，行政環境經歷著不斷的變化發展，公共行政要適應行政環境的發展方向，公共行政是在對行政環境不斷變化的認識、把握和調整中達到平衡和適應的。這是不以人的主觀意志為轉移的客觀規律，公共行政必須要適應這種變化的需要，否則就必將產生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個道理。以我國為例，自改革開放以來，高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟過渡，特別是隨著中國加入世界貿易組織以來，公共行政也隨之進行了一系列變革，以適應行政環境的發展需求。在管理方式上，逐步以規則導向型取代權力導向型，以溫和服務型的權力作用方式取代強制命令型的權力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開性與透明性。在此背景與環境下，我們需要重新界定政府的角色和責任，從傳統的權力導向型轉變為現代的規則導向型，從全能政府走向效能政府，從無限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務型政府。
（2）公共行政對行政環境的反作用 公共行政在行政環境面前，并非完全被動的，它對行政環境具有能動的反作用。正確認識和合理發揮這種作用，是實施公共行政的主要目標，也是研究行政環境的重要原因。公共行政的作用發揮得好，就能達到改善行政環境的目的，使行政環境不斷地得到優化，按照公共行政的目標去發展；反之，公共行政的作用發揮得差，就會使行政環境受到惡化，形成行政環境發展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營私舞弊導致整個社會風氣的敗壞，阻礙了社會經濟的發展，引起民眾對政府的強烈不滿。公共行政對行政環境影響的程度，取決于行政職能發揮的程度，隨著公共行政職能領域的不斷擴大，公共行政對行政環境的能動作用也越來越大，公共行政水平的優劣，在很大程度上直接決定了一個社會的治亂興衰。
中國現階段社會行政環境對行政管理提出的要求體現為：
①要從中國實際出發，堅持對外開放，吸收國外行政管理的先進經驗，實施有中國特色的行政管理。
②要堅定地把組織和領導經濟建設作為政府的最主要職能。
③要根據各地區、各方面的不同情況和條件，實施行政管理。
④要充分認識到我國現代化建設的艱巨性和長期性，從國情出發，量力而行，循序漸進。
⑤以馬克思主義為指導，努力建設社會主義精神文明，兩個文明同時抓，兩者結合，相互促進。
⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實現行政職能。
4.行政職能
行政職能體現了政府管理活動的實質和方向，是政府活動內容的總概括，是建立行政組織的基本依據。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個國家，不同歷史時期的行政職能也不同，行政職能會隨著國家政治、經濟、社會的發展變化而變化。緊緊抓住轉變行政職能這個關鍵，加強監管和宏觀調控職能，大力減少審批事項，增強服務功能，對于我國完善社會主義市場經濟體制，起著關鍵性作用。
（1）概念與分類 行政職能亦稱政府職能，是政府依法對國家政治、經濟和社會事務進行管理時所承擔的職責和任務。行政職能反映了政府管理活動的內容和基本方向，決定了政府的規模和管理方式。行政職能有三個主要特征，即共同性、差異性和動態性。共同性和差異性體現了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動態性說明行政不是一成不變的，它隨著國家社會生活的變化而變化，社會變遷是行政職能發展和轉變的根本原因。
行政職能的主要內容分為基本職能和運行職能。基本職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能，它是按照政府管理所涉及的領域劃分的。這些職能集中體現了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經濟基礎及其他上層建筑之間的辯證關系。
政治職能：軍事保衛、外交、治安、民主政治建設職能。
經濟職能：宏觀調控、提供公共產品和服務、市場監管職能。
文化職能：發展科技、教育、文化、體育事業的職能。
社會職能：社會保障、社會化服務體系、生態環境和資源的維護、人口問題。
行政管理的運行職能是按照管理過程來劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協調職能和控制職能。
（2）西方國家行政職能的演變 前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統治，通過強化政治職能，采取殘暴的統治方式來維護奴隸主階級政權的生存和發展，經濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。
前資本主義時期的行政職能體現出兩方面的特點，一方面是政治統治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經濟及其經濟基礎所決定的。
自由資本主義時期是資本主義發展的上升階段。這一時期，英國古典政治經濟學家亞當？斯密等以理性經濟人假定為基礎，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產階級的自由、平等、民主權利為目的，通過政治統治職能對新生的資產階級政權的鞏固和發展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調節和引導社會經濟及其他各項事業的發展。
進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統治方法已不適應這個時期的統治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統治職能，行政權力擴大，專政鎮壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經濟領域，強調政府對社會經濟的調節和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領域采取一系列福利措施等。
當代西方學者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。當代西方國家的行政職能呈現出如下發展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩定的調節職能趨于加強。這種調節職能表現為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關系；通過對上層建筑和生產關系的調整與改革來適應經濟基礎及生產力的發展需求，保持現實和未來發展平衡等。政府的宏觀調控、綜合協調職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保公共行政活動的順利進行和經濟活動的相對穩定發展，當代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀協調，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現社會職能社會化，這是當代政府職能發展的新特點、新趨向。
西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。
（3）轉軌時期我國行政職能的轉變 行政職能的轉變是經濟體制改革和社會主義市場經濟發展的必然要求；行政職能的轉變是實現行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎。
我國行政職能的轉變，重點是轉變行政的經濟職能，確立與社會主義市場經濟相適應的行政的經濟職能體系。職能方式的轉變：由運用行政手段為主轉變為運用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合；由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機地結合起來。
職能關系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分。因此，分清職能、理順關系、明確不同管理主體之間的職責權限，這是實現行政職能轉變的關鍵環節。在我國，政府職能關系主要表現為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系；政企關系；政府與市場的關系；政府內部各職能部門之間的關系。這其中政企是否分開是區分傳統計劃經濟體制與社會主義市場經濟體制的主要標志，也是轉變行政職能的根本途徑。理順政府與社會的關系主要體現：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉變為“小政府、大社會”；在管理方法上，從傳統的以行政方法為主轉變為間接的以法律方法為主。政府要培養社會的自治能力，大力培育社會中介組織、為社會中介組織的發展提供生存空間，減少政府及其有關部門辦理中介事務；加快社會保障制度的改革，建立起與市場經濟體制相適應的社會保障體系，從而確立起政府與社會的良性互動關系。（璧塵提醒：結合國務院機構改革“大部制”的相關內容）
（4）我國行政審批制度的改革 我國行政審批制度改革的必要性體現為：以行政審批作為管理經濟的主要手段，實質上是計劃經濟，是阻礙社會主義市場經濟發展的；各級政府和各部門對經濟活動行政審批過多，環節繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強烈的問題；我國加入世貿組織后，政府部門減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進行政審批制度改革，對于深化行政管理體制改革，促進政府職能轉變，完善社會主義市場經濟體制，加強改進機關作風建設，從源頭上預防和治理腐敗，都具有重要意義。
行政審批制度改革所應遵循的原則體現為：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、監督原則。
5.行政組織
（1）涵義 行政組織是靜態組織結構和動態組織活動過程的統一。就動態講，行政組織指為完成公共行政任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業、事業等部門及社會團體中具有行政性職能的機構。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態的、狹義的行政組織，即政府行政組織。
（2）我國國家機構的組成 我國國家機構按其性質和職能分為5部分：國家權力機關，國家行政機關，國家軍事機關，國家審判機關和國家檢察機關。
我國國家權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會。全國人大及其常委會行使國家立法權。我國國家主席是國家機構的一個重要組成部分。國家主席是整個國家的代表，是國家元首，其地位和職權是其他國家機關所不能代替的。國家主席由全國人民代表大會選舉產生，任期與全國人民代表大會任期相同，連續任職不得超過兩屆。國家主席的職權是根據全國人民代表大會及其常委會的決定來行使的。我國國家行政機關是中央人民政府即國務院和地方各級人民政府。因此，國務院以及它領導下的地方各級人民政府，構成我國的國家行政機關體系；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，構成我國的國家權力機關體系。這兩大國家機關體系之間，存在著監督與被監督以及分工合作的密切聯系。
我國軍事機關是中央軍事委員會，它是全國武裝力量的領導機關。中央軍事委員會由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實行主席負責制。中央軍事委員會主席由全國人民代表大會選舉產生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會主席提名，經全國人民代表大會投票決定。中央軍事委員會每屆任期與全國人民代表大會每屆任期相同。中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和它的常務委員會負責。我國國家審判機關是人民法院，人民檢察院是國家法律監督機關。
在我國國家機構體系中，國家權力機關居于首要地位。我國的國家權力機關，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，是人民行使國家權力的機關，它們都由人民和人民代表選舉產生，對人民負責，受人民監督，體現了人民當家作主的社會主義國家的本質。包括國家行政機關在內的其他國家機關，都由國家權力機關產生和賦予職權，并在國家權力機關的監督下進行活動，對它負責。
我國人民代表大會制的具體優越性體現為：（曾在省考主觀題中出現過大題）
①有利于保證中央和地方國家權力的統一，維護國家統一和民族團結。我國中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。在人民代表大會制度下，最高權力機關有權修改憲法，制定法律，決定國家的一切重大問題，其他國家機關都必須遵守和執行，國務院是最高行政機關，一切地方行政機關都要服從它的領導，從而集中全國立法權、行政權于中央；同時地方各級權力機關保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內遵守與執行，有權決定本行政區域內一切重大問題；省級權力機關、省及自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的權力機關，有權制定地方性法規；民族自治機關依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權；特別行政區根據憲法、特別行政區基本法以及其他有關本區域法律，行使最高自治權等。這些重要規定，保證了中央的集中統一領導，又有利于進一步發揮地方政權機關的積極性和主動性。
②有利于保障人民當家作主。我國人民代表大會是由人民民主選舉的代表組成，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、司法機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。我國的選舉權是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。通過選舉，全國各民主黨派、各階層、各民族、各社會職業均有代表被選入人民代表大會，從而使人民代表大會在決定問題時既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。
③有利于國家權力體現人民的意志。“議行合一”是我國人民代表大會制的基本活動原則。我國人民代表大會制實行“議行合一”，是指既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關，領導和監督行政機關的工作，并且通過它的代表向人民群眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動帶領群眾認真貫徹執行。人民代表大會之所以便于實行“議行合一”，是因為它把國家權力集中起來由自己行使。這種國家權力的全權性，使它成為行使國家立法權的機關，并有權議決國家大事，使其有權組織其他國家機關，特別是國家行政機關，并領導和監督它們執行法律和決議。
（3）行政組織的結構與設置 行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標，提高行政效率的重要組織保證。
行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統一、便于控制等優點。其缺點是組織內沒有專業化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。
管理層次與管理幅度的關系。管理幅度與層次有密切的關系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。
行政組織的橫向結構又稱為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內部各組成部門之間的組合方式。從現代公共行政的運行過程來看，一般都要先決策，然后執行，而決策前、執行后都要調查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執行、咨詢、信息和監督等部門組成，如果這樣來設置機構和配備人員，將是一種比較科學的橫向結構。
單純的縱向型、橫向型結構各有其優缺點，因此，現代國家政府機關的組織結構，都是縱向結構和橫向結構的相互結合、交錯的“層級-職能結構”。其特點是行政領導者的統一指揮同職能專業部門相結合，吸收了直線式和職能式結構的優點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發展。
行政組織設置的原則主要為：職能需要原則、完整統一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設置原則。
（4）行政組織的類型 行政組織按照工作性質、職能作用的不同，可以分為：
領導機關。是指中央人民政府和地方各級人民政府的行政首腦機關，它是行政管理機構即行政組織的指揮決策中心。國務院和地方各級人民政府領導機關的功能，主要是通過行政首長在民主集中制基礎上行使其職權來實施的。
職能機關。是指在行政機關的直接領導下，分管某一方面的行政管理事務的專業性的執行機關。
輔助機關。是為領導機關與職能機關設置的行政組織，它在行政管理活動中擔任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機關，輔助行政首長進行決策、處理專門事務，溝通協調各方面的關系，并管理行政組織內部的日常事務。
咨詢參謀機關。是行政管理決策中不可或缺的一環，它具有相對獨立性和研究的靈活性。我國政府體系中的經濟研究中心以及類似的各種研究中心、顧問機關等，均為咨詢參謀機關。
派出機關。是根據行政管理的需要，按法律規定或經上級人民政府批準所設立的，但不是一級國家行政機關。它的主要任務是代表上級國家行政機關檢查監督下級國家行政機關，貫徹執行上級國家行政機關的決策，完成上級國家行政機關下達的工作任務。我國地方各級政府的派出機關，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區公所，市轄區人民政府派出的街道辦事處等。
非常設機關。是為處理某一階段性的、專門性的行政事務或者組織協調某種跨地區、跨部門工作而設置的行政機構。前者由于其存在時間相對較短，所以又稱臨時機構；后者雖然為常設機構，但屬于議事、協調、決策性機構，一般也列為非常設機構范疇。非常設機構的名稱一般為委員會、領導小組、指揮部，其主要成員通常由領導同志兼任。
（5）行政組織理論 早期的行政組織理論形成于20世紀20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。
從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結構、法規及環境的作用等。
20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權變組織理論。
系統分析組織理論用系統分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結構的社會技術系統”，由許多分系統組成；組織又是一個有機的開放性系統，是受社會經濟、文化等環境影響的生態系統，它在與社會環境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環境的動態平衡。
（6）行政組織體制 行政組織體制為行政組織內部各個層級、各個部門之間的權力分配關系。
根據行政組織最高決策權歸屬人數的多寡，行政組織體制可分為：首長制、委員會制與混合制。
首長制（一長制或獨任制）。指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執掌的行政組織體制。特征：行政首長對行政機關各種事務擁有最終決定權，其他領導成員均為行政首長的幕僚，只有建議權，而無決定權。美國的總統制是首長制的典型。首長制的優點體現為：事權集中，責任明確，權責統一，易于保密。缺點體現為：個人專制，濫用職權，易陷于管見。
委員會制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上人員組成的集體或委員會所執掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個以上的地位平等的委員所負責，行政組織的最高決策權屬于全體委員，“少數服從多數”。瑞士是委員會制的典型國家。委員會制的優點表現為：集思廣益，互相監督。缺點：責任分散，權、責相同，難以保守秘密。
根據中央行政組織與地方行政組織權力分配關系的不同，行政組織體制可分為集權制、分權制與均權制。
集權制是中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮監督權。法國是較為典型的國家。集權制的優點：政令統一，統籌全局，層級節制，指揮靈便，令行禁止，人力、財力、物力集中。其缺點體現為：機關專制和個人獨裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。
分權制是地方行政組織對本地方事務有自主決定權。美國是實行分權制的國家之一，其州政府的自主權很大。優點：因地制宜、民主原則、防止上級專斷與個人獨裁。其缺點體現為：易出現地方本位主義。
均權制是中央行政組織與地方行政組織的權力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據是孫中山先生的“均權”學說。
6.行政領導制度
行政領導制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本性上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領導者個人可以與組織協調行動的制度，以使領導者個人的能量與組織的能量最大限度地發揮；三是足以保證日常行政領導活動順暢開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不至于無的放矢。根據這三個不同的層次，我們重點研究幾種主要的行政領導制度。
①民主集中制是民主制和集中制有機結合的一種制度。民主集中制是我國根本的行政領導制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權的組織原則和國家的根本領導制度確立下來。
②集體領導、個人分工負責與行政首長負責制。
集體領導是集體決策、共同負責的制度，即對重大問題，由領導集團全體成員討論，做出決策和決定，一經決定，必須共同遵守。
個人分工負責制就是行政領導集團內各成員為執行集體領導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。
集體領導和個人分工負責是辯證的統一，是不可偏廢或分割的。集體領導是個人分工負責的前提，個人分工負責是集體領導的基礎。集體領導的決策是個人分工負責的方向、目標，個人分工負責是集體領導意志實現的途徑。堅持集體領導與個人分工負責相結合，就要反對個人說了算和不敢負責的官僚主義傾向。
行政首長負責制是相對于委員會制而言的，是民主集中制和集體領導與個人分工負責制相結合制度的一種具體形式。它是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體的日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。
7.行政道德
行政道德是職業道德或行業道德的一種類型，是人們在公共行政活動中的道德觀念和行為規范的總和，是一般道德在行政活動中的體現，是統治階級的道德對公共行政活動的特殊要求。
行政道德與行政心理既相互聯系又相互區別，同屬于行政文化范疇，又在行政文化構架中處于不同層次。
行政道德的功能，是在公共行政活動中，對行政者自身完善和進步所具有的功效和意義，表現在對行政者的規范、約束、教育、調節和激勵等方面。
行政道德是整個政府規范體系的一個重要組成部分，加強行政道德建設有利于行政系統按照正確的方向運行和行政系統效率的提高；有助于社會風氣的好轉和全社會道德水平的提高；有助于政府信任感的建立和愛國主義精神的發揚光大。
我國公務員的道德規范體現為以下幾個方面：
忠誠可靠。對于我國公務員而言，忠誠這一規范的最基本內容就是忠于政府、忠于國家、忠于人民。忠誠這一道德規范蘊含著兩個層次的含義：其一，要自覺自愿地、認真細致地履行自己應盡的義務，用行動去體現自己內心對政府、對國家、對人民的忠誠。簡而言之，這種忠誠不是來自法律的強制，而是源自心靈的內在驅動。其二，公務員的生活、工作是具體而豐富的，必須要求無論是在法律規定的情境之內，還是在法律規定的情境之外，公務員都必須充分尊重公民意志，維護政府形象，努力為人民服務。要超越法律、法規，無處不在、無時不在、無事不在地體現一個公務員的忠誠。
誠信正派。這是指公務員必須誠實、值得信賴、作風正派，具備高尚人格。
盡職盡責。作為道德規范的盡職盡責，首先是要求每個公務員能忠于職守。其次，要求公務員勇于創新，開拓進取。再次，盡職盡責是要求在工作中克服官僚主義。
廉潔奉公。這是指公務員要為官清正，不以權謀取任何私利。是否有一支廉潔奉公的公務員隊伍，是國家興衰、政府存亡的關鍵因素之一。國家公務人員要做到廉潔奉公、不謀私利，必須加強道德修養，具備兩個意識：一是具備公仆意識，二是應具備牢固的法律意識。公務員能否模范地遵紀守法，對社會道德風尚具有重要影響。公務員的道德影響力，不僅在政府體系中是互動的，而且在政府與社會之間也是互動的。
8.電子政務
電子政務（Electronic Government）是基于Internet的電子化狀態中，政府利用網絡通信技術對行政事務的管理，又稱為電子化政府。電子政務是新技術革命時代、社會信息化和政府改革的產物。
（1）社會信息化及其發展 社會信息化的內涵：所謂社會信息化，是以計算機信息處理技術和傳輸手段的廣泛應用為基礎和標志的新技術革命，影響和改造社會生活方式與管理方式的過程。
隨著信息發生量以及社會對信息需求量的迅速、大量增加，信息傳輸手段受到世界主要國家政府的高度重視，以信息處理技術為基礎的信息傳輸手段現代化，就是目前社會信息化的主要內容。信息傳輸手段的現代化，以現代信息網絡建設為核心。現代信息網絡以其速度快、容量大等特征，被稱之為信息高速公路，并成為信息化建設中的重點工程。現代信息網絡的建設與使用，使信息傳輸手段有了質的改變，帶動了信息產業化，極大地提高了社會信息化的程度。
（2）社會信息化的發展概況 20世紀70年代以來，以計算機為基礎的信息系統，其重大發展主要體現在以下方面：系統功能的強化和擴大化。信息系統功能的發展，經歷了由20世紀60年代的數據處理系統（Data Processing Systems，DPS）、管理信息系統（Management Information Systems，MIS）向70年代的決策支持系統（Decision Support Systems，DSS）、國家信息系統（National Information Systems，NIS）和80年代的專家系統（Expert Systems，ES）的開發與擴大過程。
系統的網絡化。現代化信息網絡的核心是計算機信息處理系統，因此可將信息系統網絡化的發展，分為“單主機-單用戶”、“單主機-多用戶”、“多主機-多用戶”和“智能終端-多主機-多用戶”等階段。目前，全球最大的現代化信息網絡是國際互聯網絡（Internet），這實際上是多個網絡的集合。
系統利用的高速化和高效化。以國際互聯網絡的形成為標志，可把當今時代稱為“網”的社會。全球性信息網絡使信息共享的程度得到極大提高，但是必須看到，只有“入網者”才可成為“共享者”，只有具備“網上優勢者”才是真正的、最成功的“共享者”。
信息產業的發展。信息系統的發展與信息產業的發展總是相互關聯的，共同代表著社會信息化整體發展的水平。信息產業的發展主要體現在：電子信息技術和設備制造業的迅速發展。
電子信息服務業的迅速發展。
信息產業政策的制定。
（3）我國社會信息化的重點工程 我國的社會信息化進展，目前主要體現在“中國國家計算與網絡設施”工程的建設上。1993年我國政府根據國家建設對信息加工、處理、傳輸、交流的迫切要求，逐年開始實施一系列的建網工程，其重點工程主要包括：“金橋工程”--經濟信息通信網絡工程、“金關工程”--外貿海關系統的電子信息聯網工程、“金卡工程”--電子貨幣聯網工程、“金稅工程”--稅務管理信息網絡工程、“金農工程”--農業綜合管理及服務信息系統工程、“金企工程”--工業生產與流通信息系統工程、“金智工程”--教育科研計算機網絡工程、“金宏工程”--國民經濟宏觀調控信息系統工程、“金財工程”--國家預算編制和預算執行的信息系統工程、“金盾工程”--社會穩定和安全的電子信息網絡、“金質工程”--防偽打假的電子信息系統、“金水工程”--監測治理水旱災情的電子信息系統等等。這些工程的建成，將完善我國的國家信息網絡，為信息高速公路的建設打下堅實基礎。在實施上述“12金”工程計劃的同時，我國于1995年建成中國國際互聯網絡骨干網（Chinanet），與國際互聯網絡（Internet）聯接，接受并提供互聯網服務。
（4）社會信息化對行政信息管理的影響 社會信息化帶來行政信息工作數量、質量、種類、速度等方面的重大變化，對行政信息的管理產生深刻影響，這主要體現在以下要求：
管理技術的要求。必須采用先進的現代化的管理技術，以完成行政信息管理所擔負的任務。從技術進步角度看，行政信息管理的新的技術要求包括：電子計算機技術，通信技術，多媒體技術。
管理制度的要求。社會信息化，尤其互聯網絡的形成與應用，對于行政信息的管理提出了更高的要求，如國家行政信息主權性、保密性的要求，國家信息網絡安全性的要求，國際間信息獲取競爭性的要求等等。
管理機構和組織的要求。各種區域性、多國性、國際性互聯網絡的出現，絕非意味著信息網絡的無政府狀態。網絡的管理機構不僅應擔負協調的責任，更要加強技術和行政上的管理。前者如制定技術與網絡使用標準，以及資源分配；后者如網絡及其使用的監管、安全制度的執行等。在網絡化逐步實現的過程中，離不開管理機構的指導、協調功能，實現網絡化后，更需要有專門的管理機構負責整個信息管理工作。社會信息化向信息管理提出信息用戶組織的新要求。在行政活動中利用行政信息的個人或團體，都是行政信息系統的用戶。
管理觀念的要求。對于行政信息的管理者來說，應在新的信息環境和管理任務的條件下，增強以下觀念：依法管理的觀念，信息道德觀念，信息競爭觀念。
（5）我國電子政務的發展及其影響 我國政府發展電子政務、推進政府信息化的主要任務集中在以下七個領域：一是大力推進政府業務的應用建設，包括政府機關內部的應用系統建設，公文、信息無紙化傳輸系統建設，多媒體應用系統和決策服務系統建設。二是加強政府辦公業務網和辦公業務資源網的網絡建設。三是籌建辦公業務資源網和政府的公眾信息政府網站。四是建立和完善共享性信息資源庫。五是做好計算機網絡安全保密工作。六是加強對公務員的培訓工作。七是抓好與系統建設和應用相關的法規工作。
電子政務的保障。為了有效地發展電子政務，我國在加大建設經費投入的同時，加強了對電子政務的組織領導和相關法規的建立。
電子政務對政府的影響：
①改變政府組織狀態。電子政務的實現勢必導致政府組織狀態的變化，使行政組織結構扁平化、政府組織無縫化。
②提高政府行政效率。電子政務的實現將極有效地提高政府的行政效率，這主要表現在四個方面：首先，電子化技術提供了迅速、及時和廣泛獲取行政信息的有效手段，增強了政府對管理變量的把握能力和迅速反應能力。其次，電子化的行政方式為實現政府服務的充分性提供了有效保障，可更充分地滿足公眾在任何時間、任何地點，以各種渠道獲取自己所期望的服務形式和服務內容的要求，如政府正積極實施的“在線預約、線上發證、在線報稅、在線繳款、在線申辦”，以及“單一窗口”的“一網式”公共服務等。再次，電子化的管理手段改變了傳統的人工方式，在處理大量的公共事務過程中，減少了工作時間，降低了人力成本，提高行政資源的有效產出的量。最后，電子化的政務流程為克服機械化政務流程弊端提供了可能，機械化政務流程的弊端主要有三多，即會議多、發文多、環節多，這些弊端的克服有待于信息的迅速傳導與回應、信息的及時處置與靈活對應等電子化網絡流程的實現。
③促進政府民主化發展。民主化是現代政府發展的必然趨勢，電子政務的深入開展將從四個方面促進政府民主化進程：第一，電子政務促進政務公開，避免暗箱操作，減少“尋租”行為。第二，電子政務促進信息公平。第三，電子政務促進公眾監督。第四，電子政務促進公眾參與。
總之，電子政務的產生與發展既是新技術在政府管理中的運用，也是管理理念革新與發展的必然結果。積極推進電子政務，有助于簡化工作程序，提高政府管理的透明度，改進政府形象，優化機構組織結構，提高辦事效率，提高政府工作人員的素質與公民的參政程度。
9.行政監督
行政監督是國家立法機關、司法機關、政黨、社會團體、公民及國家行政組織自身對行政執行過程和行為所實施的監督。行政執行的最基本的特征是依法行政，與此相聯系，行政監督的最基本特征是依法監督。從不同的角度，可以將行政監督劃分為不同的類型。
①依行政監督的主體劃分。政黨監督；權力機關的監督；司法機關的監督；社會監督與行政機關對自身的監督，即外部監督體系與內部監督體系。
②依行政監督體系的劃分。外部監督，即政黨、國家權力機關、國家司法機關、社會團體、新聞媒介、人民群眾等對國家行政機關的監督；內部監督，即國家行政機關內部的監察部門、審計部門的專門監督以及上下級、平級國家行政機關之間的相互監督。
③依行政監督的性質劃分。一般監督，指各監督主體對監督對象的全部行政行為實行廣泛的、經常的法律監督和工作監督，如中國共產黨和各民主黨派、人民代表大會依照法律所賦予的權力對國家行政機關所進行的監督；專門監督，指擔負專門監督職能的行政機關對監督對象的監督，如各類監察機關、審計機關的監督等。
④依監督的層次劃分。高層監督；中層監督；基層監督。
⑤依實施監督的時間劃分。事前監督；事中監督；事后監督。
行政監督的意義和作用體現為：
①行政監督有利于促進行政機關及其工作人員依法行政，確保國家法律、法規、方針政策的貫徹實施。
②行政監督有助于激勵行政工作人員成為人民勤務員，即社會公仆。
③加強行政監督是發展民主政治、維護人民的合法權益的重要途徑。
④完善和執行行政監督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進廉政建設的必要措施。
⑤加強行政監督有助于支持各級行政機關及其工作人員行使法定權力，保障憲法、法律、法規實施。
10.行政效率
（1）涵義 行政效率是行政管理的核心問題，也是行政管理的出發點和最終歸宿。行政效率是指在保證政府活動目標方向正確并給社會帶來有益成果的前提下，行政產出與行政投入之間的比率。盡管行政效率本身不是行政管理的環節和手段，但它在整個行政管理的各個環節、各個層次以及人員中都有體現，是行政管理中各種因素和手段作用的綜合反映，是對國家行政機關和行政人員從事行政工作結果的度量和評價。
（2）行政效率在行政學研究中的歷史演變 傳統行政學理論關于行政效率的基本觀點。美國公共行政自威爾遜以來，一直視效率為其追求的終極目標，國內有人把效率作為美國公共行政主義范式的主要價值取向。
新公共管理理論與實踐中的行政效率。20世紀后20年在西方國家興起的新公共管理運動，是建立在現代政治經濟學和私營部門管理方法之上的新理論。從國內外學者描繪的新公共管理的基本特征看，當代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為績效，即追求“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness；即效益、效率、效能）目標的管理改革運動。
（3）行政效率的要素
效益要素：
①行政活動的總方向和性質，即是否符合人民利益和社會發展要求，是否符合國家的基本方針政策。
②各項行政決策的質量，即是否符合科學規律和現實條件。
③各種行政工作的質量，即其結果是否符合法律的、計劃的和技術的要求。
④在一定時期內完成的行政任務的數量。
經濟要素：
效率是指投入與產出的比例關系，其中必定包含著經濟要素。一切對效率的追求，都要遵循經濟原則。由于行政產出受社會需要、客觀條件和行政工作計劃等制約，行政工作任務量不能任意擴大。所以，經濟要素在行政效率中主要表現為行政投入量。從經濟角度講，提高行政效率的主要途徑在于減少投入，即降低行政費用，節約行政開支。
時間要素：
①時間是完成行政任務的基本條件。任何行政任務的完成都需要一定的時間。
②時間是一般人類勞動的自然尺度。一切人力、物力、財力的消耗，勞動時間是衡量勞動本身的自然尺度。在這個意義上時間是對行政投入的一種量度。
③時間是具體行政活動的現實尺度。某種具體的行政工作多久才能完成，必然有現實的時間是尺度，或者幾周，或者幾小時，這就是行政工作的周期。這里的時間是具體的、現實的，因為它所度量的不是抽象的一般人類勞動，而是具體完成某項特殊行政任務的勞動。
④行政工作要講究時限。所有的行政工作，通常都應有一個最遲的完成期限。超過這個期限，就可能造成嚴重的損失。時限與速度不同，它的意義是保守的。就是說，提前不一定有積極意義，而延誤則必有消極影響。公共行政的現代化水平越高，組織越嚴密，時限的意義就越重要。
（4）行政效率測定的原則
①公共行政為社會主義政治服務的原則。
②量與質統一的原則。
③短期效果與長期效果統一的原則。
④局部效益與全局效益統一的原則。
（5）行政效率測量
公共部門效率問題的特殊性：
①政府部門提供的公共物品或服務由于是一種“非市場產出”，政府產出一般不可能像市場交易那樣容易界定，并且在對行政部門進行具體的績效考核時還必須要綜合考慮有形的和無形的、直接的和間接的、眼前的和長遠的相關因素，因而就增加了這種考核的難度。
②從政府公共部門本身的特性和政府的外部環境來說，由于政府等級官僚制的結構特征，政府本身既存在著“內部效應”，又受到許多外在因素的制約。
③公共選擇理論認為，擔任政府公職的是有限理性、自私的人，政府機構本身也具有追求自身利益最大化的動機，導致機構的膨脹，行政成本增高，行政效率下降。
行政效率的技術性測量：行政總產出與行政總投入的比率。具體涉及：
①行政費用測量法；
②行政功能測量法；
③行政要素評分法；
④標準比較法。
行政效率的社會性評價：
①行政目標和行政決策本身的正確性，看其是否能夠代表國家意志和人民群眾的利益。
②行政實施過程中的方向性偏差，看其是否偏離預定行政目標所確立的方向。
③行政管理中長遠利益與眼前利益、整體利益與局部利益的關系，看其是否統籌兼顧、有機結合。
（6）行政效率的提高 不斷提高行政效率是行政管理的基本要求。行政效率的提高是個全局性、綜合性的問題。根據我國行政管理的實踐，影響行政效率的因素，主要為以下幾個方面：行政機構的設置；行政職位的設置；行政管理的過程與環節；行政人員的素質與使用；行政管理的方式和技術；行政系統的外部環境。
影響行政效率的因素是多方面的，提高行政效率也需從多方面進行改進：
①推進機構改革，建立合理的行政管理體制。行政機構設置的合理化，是提高行政效率的組織保證。
②貫徹依法行政，實現行政管理法制化。
③提高行政人員的素質。深化人事制度改革，引入競爭激勵制度，完善公務員制度，建設一支高素質、專業化的行政隊伍，是提高行政效率的關鍵。
④實現管理技術和方式的現代化，這是提高行政效率的物質基礎。
⑤改善行政環境和工作條件。行政環境對各個層次的行政機關和行政人員提高效率影響極大。要積極推進政治體制改革，理順黨政關系，規范中央與地方的關系，處理好政府與社會的關系；大力推進經濟體制改革，加快市場體制建設，建立現代企業制度；努力提高全民思想素質和文化素質，樹立良好社會風氣，消除腐敗現象。有了良好的外部環境，提高行政效率才具備了堅實的基礎。
