第三章 公共政策
現代公共政策是政府公共管理的重要職能，是公共管理的主要組成部分之一。公共政策是政府與社會相連接的主要紐帶。政府部門正是通過一系列的公共政策，實現對社會、經濟各領域發展導向以及各項事務的管理，塑造良好的社會、經濟和政治秩序。政府作為權威性的社會公共權力主體，對社會公共事務管理的主要手段和方式是公共政策。換言之，公共政策是政府管理國家和社會公共事務的主要手段。我們要關心的不僅是政府所要推行的政策，還有政府為什么要推行這些政策，以及這些政策的后果是什么。
1.概念與特征
公共政策是指社會公共權威為解決公共問題所做出的正式的決定或安排。通常，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據，可以表現為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。公共政策的基本的界定包含著如下的內涵：
①制定公共政策的主體是擁有合法性的權威組織包括立法機關、行政機關、司法機關在內，以及由它們授權的有關機構或部門。
②制定公共政策的目的是為了解決社會公共問題，歸根結底是為了解決公共資源或社會公共利益的分配問題。
③涉及公共資源分配的公共政策表現為法律、政令、計劃、方案等形式，它是非私人物品（價值）的權威性分配方案。政策不僅具有符號特征，而且是一個行為過程。
公共政策來源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，社會問題是涉及到大多數人的利益、引起社會普遍關注的問題，因此，公共政策所要解決的是大多數人所面臨的問題，以公共利益為其價值取向。公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。
公共政策的特征體現為：權威性、階級性、普遍性、層次性與豐富性。
公共政策的基本功能為：
導向與管制功能。公共政策通過其所具有的特定的強制性的規范，具有對社會公眾的行為和社會發展的引導與管制作用。
調節功能。公共政策對包含于社會公共問題中的各種利益矛盾具有調節和控制的作用。
分配功能。公共政策能將社會的公共利益按一定的標準對一定的對象進行分割，對社會公共利益進行分配是公共政策的本質特征。
2.公共政策的主要類型
（1）黨的政策 黨的領導是政治的領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式：使黨的主張通過法定程序變為國家意志。將黨的政策變成國家公共意志的法定程序有三種：
①中共中央與國家機構聯名發布政策方案。
②中共中央提出政策創議，國家機構據此制定具體的政策方案，并按照法定程序通過。
③政府決策以黨提出的政策原則為依據。
（2）人大決策 全國人大及其常委會行使憲法明確列舉的決定權的那些行為。人大及其常委會行使憲法明確列舉的人事任免權的行為。人大及常委會行使憲法明確列舉的監督權的行為。
（3）行政決策 行政決策作為公共政策出現的主要形式：
①行政法規。
②行政措施。
③部門規章。
④地方性規章。
⑤地方性行政措施、決議和命令。
3.政策與制度、法律的概念的關系
三者只能是部分地可相互替代，不能完全混同。制度和政策都是某種決策產物和某種規則，有重疊之處，不過卻是不同層次的決策產物。政策側重的是為某些目標而采取的操作方式，作用是形成針對問題的可操作決策；作為規則的總稱，制度包含了作為操作規則的政策，不過，制度的內涵比政策更廣。制度處于一種內核的地位，而政策是制度的延伸，生長于制度的平臺上。法律可以理解成是制度及政策的一種形態。國家的根本制度可以通過憲法來顯示，政策也可以用法律的形式來顯示。但制度可以不以法律的形式體現，政策也不一定是法律。制度、政策與法律不一致的情況也會經常出現。
4.影響公共政策的主要因素
（1）政治制度因素和政治文化因素 政治制度因素是影響公共政策的最主要因素，政治制度包括政體制度、國家結構形式、議會制度、政黨制度、選舉制度、輿論控制制度、決策制度、政治文化。決策制度對公共政策影響最為直接。
（2）外部環境因素 外部環境因素：國際政治經濟系統、國際生態系統、國際社會系統。
全球化描述的是相應的一個發展進程，這種發展的結果是民族國家與民族國家主權被跨國活動主體的權力機構、方針取向、認同與網絡挖掉了基礎。在現實的世界社會中，沒有一個國家或集團能夠與外界相互隔絕，各種不同形式的經濟、文化、政治的相互碰撞是理所當然的。
綠色壁壘指在國際貿易領域某些國家憑借科技優勢，通過立法建立環保公約、法律法規和標準、標志等形式，對商品進行準入限制，實行貿易保護主義。因其具有名義上的合理性、形式上的合法性，將是主要的貿易壁壘。
WTO是指世界貿易組織（World Trade Organization，WTO），它是現今最重要的國際經貿組織。WTO的運作方式透過會員共識決定或票決之方式，決定WTO各協議規范之內容及對各會員之權利義務，將多邊貿易體系予以法制化及組織化，各會員并據此制定與執行其國內貿易法規。此外，WTO為會員間討論如何建置經貿規范之論壇，監督會員執行及遵守相關協議之規范，并協助會員進行執行協議之技術合作。世貿組織的基本職能有：管理和執行共同構成世貿組織的多邊及諸邊貿易協議；作為多邊貿易談判的講壇；尋求解決貿易爭端；監督各成員貿易政策，并與其他同制訂全球經濟政策有關的國際機構進行合作。
（3）內部環境因素 經濟制度、社會文化、利益集團和大眾。
5.政府干預的必要性和失靈原因，為何需要社會力量的介入
（1）政府干預的必要性
①市場會失靈。
②民間（社會）沒有解決自身問題的能力，社會成員總是陷入“囚徒困境”中無法自拔。
（2）社會力量介入的原因
①政府干預也可能成為問題，單純強調加強政府力量的國家主義只會損害市場的功能。我們需要的是在政府和市場之間形成互補。而政府和市場的互補就需要一種中介力量，這就是社會，廣泛的社會參與是互動的一方，也是處于中間節點上的一方；沒有社會的個人決策者是很難與政府互動的；而沒有社會，政府也絕無這樣強大的理性能力實現公共利益。
②市場經濟作為一種有效運作的體制條件是法治。而法治的作用一是約束政府，二是約束經濟人行為。
6.公共政策在行政管理中的作用
公共政策在整個行政管理過程中，具有重要的地位和作用：
①公共政策貫穿于行政管理的全過程和各個方面。
②公共政策是從行政管理目標到結果的橋梁。
③公共政策是行政管理活動的首要環節。
④公共政策是現代行政管理保持生機和活力的關鍵。
7.公共政策的制定、執行與評估
目標和方案是公共政策制定所必須具備的兩個基本要素。能否保證政策目標的有效性取決于兩個環節：一是政策目標的設計正確；二是不同的參與者對政策目標達成共識。為保證政策目標的正確，政策目標必須明確具體；政策目標必須有效協調；政策目標與手段必須統一。擬定方案的基本環節包括：設想、分析、初選、評定、淘汰等。公共政策制定的方法包括：特爾菲法、決策樹法、靈敏度分析法、成本效益分析法等。采用的技術主要是預測技術。
公共政策執行是指把政策內容付諸實施的過程。政策對象對政策執行的接受行為，可分為三個層次：服從、認同與內化。服從是接受政策的最低層次；認同是接受政策反應的中間層次；內化是接受政策的最高層次，它表現為對政策內容及其意義有準確而深刻的理解，并內化為自覺行動。組織者對政策執行過程應加以控制。這種控制表現為一是政策執行中的協調。在政策執行中采取各種方法調節各項執行活動，解決或消除各種矛盾與沖突，引導行政機構和受眾互相配合協作。二是政策執行中的方案調整。它既包括對原方案與實際問題之間產生的偏差的調整，也包括采用各種限制措施糾正偏離目標的行為。
公共政策評估的用途：檢驗政策效果的基本途徑；決定政策去向的依據；合理有效地配置政策資源的認識基礎；進行政策教育的重要方法；決策科學化和民主化的必由之路。政策評估的類型：正式評估和非正式評估；內部評估和外部評估；事前評估、執行評估和事后評估。
8.行政決策的程序與體制
行政決策程序是指決策過程中的邏輯順序、基本步驟。建立健全民主決策的程序和制度，對實現行政決策的科學化具有重要意義。
近幾十年來，不少學者對決策程序作了大量的研究，對決策程序的劃分繁簡不一，例如，赫伯特？A.西蒙認為，決策過程包括“情報活動”、“設計活動”、“抉擇活動”、“審查活動”四個階段；哈羅德？孔茨認為，在目標已定的情況下，決策過程包括“擬定抉擇方案”、“評價抉擇方案”、“選取抉擇方案”三個階段；國內許多學者也對此提出各種不同的概括。我們認為，行政決策是一種行為過程，由一整套程序所構成。決策程序可概括為如下四個階段：
①發現問題，確定目標。
②擬制方案，論證篩選。
③評估選優決斷方案。
④實施反饋，修正完善。
行政決策體制是指行政決策的機構和人員所形成的組織體系及其制度，它是隨社會政治、經濟、科學技術諸方面條件的發展變化而發展變化的。現代行政決策體制是由信息系統、咨詢系統、中樞系統、執行系統、監控系統五個部分組成。
行政決策信息系統是由人員、設備和程序組成的專門從事行政信息工作的綜合機構，它是行政決策體制的基礎。我國行政決策信息系統主要包括信訪局、檔案館、統計局等。
行政決策咨詢系統是以各類專家為主體，以專門知識和技術為決策中樞系統提供決策依據，從而協助決策中樞系統進行有效決策的組織形式。凡舉大事者，必有同謀；凡成大事者，必有善謀。目前，各級政府設立的政策研究室，國務院和各省政府建立的經濟、科技研究中心等皆屬此類系統。其作用在于協助決策者發現問題，確定決策目標；為決策者提供解決問題的方案、途徑和方法，糾正決策者決策行為的偏差。
行政決策中樞系統是行政決策體制的核心，它由擁有行政決策權的領導機構及其人員組成。決策過程中，中樞系統具有最高的權力，負有全面責任，它確定決策問題與決策目標，評估選擇決策方案，監督決策實施，并修正、完善決策。
行政決策執行系統是指按照行政決策中樞系統的指令負責指揮實施決策方案的職能機構。“良法美策貴在能行”。行政決策執行系統的任務在于建立科學的組織結構，合理配置人、財、物，周密籌劃，積極協調以實現決策目標。
行政決策監控系統是對行政決策的制定和實施依法進行監督和控制的組織機構的總稱，包含內部的監控體系和外部的監控體系。
9.行政決策的類型
①依據行政決策主體的地位，分為高層決策、中層決策和基層決策。
②依據行政決策問題重復程度，分為常規型決策和非常規型決策。
③依據行政決策的方式，分為經驗型決策和科學型決策。
④依據行政決策的可靠程度，分為確定型決策、風險型決策、不確定型決策。
⑤依據行政決策涉及的內容，分為業務管理決策和機關管理決策。
⑥依據決策目標要求，可分為最優決策和滿意決策。
10.思想庫的特征與功能
思想庫（think tank）或腦庫（brain trust）是現代政策研究組織的別稱。它是政策主體的一個十分獨特而又非常重要的構成因素，被認為是現代決策鏈條中不可或缺的一環。該詞最早出現在第二次世界大戰期間的美國，用以指稱當時軍事人員和文職專家聚集在一起制訂戰爭計劃及其他軍事戰略的安寧環境。后來美國總統哈里？杜魯門在1964年慶祝他80歲生日的講話時，將思想庫一詞來取代“智囊”。思想庫是政策過程中一個重要的參與者，在西方社會已成為對政策產生重要影響和對社會發展起巨大推動作用的組織。所以，思想庫被稱為美國的第四部門，也有人把它們稱為第五種權力。政策的研究和咨詢是實現政治文明重要目標的時代要求，是中國政策決策民主化、科學化的重要組成部分，思想庫積極參與到中國的政策過程中去是大勢所趨。胡錦濤指出：繁榮發展哲學社會科學，推進學科體系、學術觀點、科研方法創新，鼓勵哲學社會科學界為黨和人民事業發揮思想庫作用。
（1）思想庫的特征
①以改進政策制定為目標。
②研究人員構成的多學科性。
③從事政策研究和咨詢的相對獨立性。
④運用現代科學理論和先進技術手段。
（2）思想庫的功能
①提供政策建議，作為咨詢參政機構。
②提供學術思想，作為學術認識機構。
③提供政策結果信息，作為評估機構。
④向政府輸送官員和專家，作為人才交流、儲備機構。
⑤制造輿論、傳播觀點，作為宣傳機構。
【補充材料】
管理知識雖然大綱上沒有要求，但江蘇公考的歷年真題中卻常涉及，現將常識性的考點列出，大家有空看一看。
1、衡量管理工作的重要標志--效率和效果，即績效。
2、管理工作具有科學性和藝術性的雙重特性。
3、管理的四個層次：①微觀管理學--以組織個體為研究對象；②中觀管學--群體……；③宏觀管理學--整體……；④管理學。
4、人本原理把人際關系放在首位，要把管理工作的重點放在激發被管理者的積極性上。其思想基礎是認為人是具有多種需要的、復雜的“社會人”。
5、管理的方法：經濟方法、法律方法、行政方法和教育方法。
6、管理者最重要的職能：決策和創新。
7、決策的實質是選擇，選擇活動方案的原則是滿意原則，而非最優原則。
8、控制在整個管理活動中起著承上啟下的作用，被認為最具有規范性和技術性的環節。
9、公共行政的原則是法治原則、服務原則和效率原則三者的統一。
10、導向作用是公共行政的核心作用，是政府“領航”和“掌舵”職能的具體體現。
11、最早提出“行政學”概念的是斯坦因。
12、新古典管理時期，研究方法由規范轉向了實證方法。
13、“新公共管理”--用經濟學理論來分析公共行政問題成為一個明顯的特征。
14、行政管理的環境：①宏觀環境-國情；②中觀環境-行政系統的組織結構和運行情況；③微觀環境-行政機構內部。其中微觀行政環境對行政活動的影響最直接。
15、行政職能的主要特性：共同性、差異性和動態性。
16、社會變遷是行政職能發展和轉變的根本原因。
17、行政管理法律手段的特點：嚴肅性、權威性和規范性。
18、行政指令手段的特點：強制性、垂直性、靈活性、具體性。
19、經濟手段最大的特點是控制的間接性。
20、職能目標是行政組織存在的基礎，機構設置是行政組織的核心。
21、行政組織就其領導體制而言，有首長制、委員會制和混合制三種類型。
22、行政體制的核心是行政系統內的職權的劃分和配置。
23、行政體制實際上是一種制度體系，其最明顯的特征是超穩定性（或是體制惰性）。
24、行政權力體制分為集權制和分權制。
25、選擇方案的過程是一個評估選優的過程。
26、修正完善決策方案的做法，被稱為追蹤決策。
27、行政執行的最基本特征是依法行政，與此相聯系，行政監督的最基本的特征是依法監督。
28、行政監督的特點：法制性、多樣性、強制性、全民性。
29、聽證制度是現代行政程序的關鍵性制度，它是指行政主體作出影響行政相對人權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度。
30、英國是文官制度建立最早的國家。
31、領導科學是一門介于領導藝術和領導科學之間的中觀科學。
32、領導的本質就是服務。
33、列寧曾尖銳地批評指出領導工作的職責不明是一種“最危險的禍害”。
34、領導者最主要的職能是決策職能。
